从物权理论看海域“立体设权”的实现路径

海域和土地一样，是一种天然的自然资源，具有不可再生性和稀缺性，是人类赖以生存和经济社会赖以发展的重要载体，因此，我国对于海域的开发和使用进行严格管控。2002年1月1日开始生效的《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称海域法）是一部专门规范海域使用的法律，第一次提出了海域使用权的法律概念。根据海域法的有关规定，海域使用权是在海域所有权基础上衍生出来的一种权利，海域属于国家所有，但单位和个人可以通过申请审批或者招标、拍卖（实践中也可以通过挂牌出让）等方式取得海域使用权，并对海域依法享有占有、使用和收益的权利，同时亦承担相应的义务。由于使用海域需要先确定具体的“项目”，尤其是对建设项目而言，前期需进行工程设计、技术论证、履行其他各项行政审批手续等，导致项目用海在出让之前用海主体已实际特定化、但用海范围却不确定，所以在实践中，除了养殖用海、海砂开采用海等少数非建设项目用海适宜或者说可以通过招标、拍卖、挂牌出让等市场化形式进行出让外，其他项目用海主要还是通过申请审批的方式进行出让，这和土地使用权的出让方式正好相反。

海域法出台之后，海域使用权究竟是一种物权权利，还是一种普通的行政许可亦或是其他权利，曾经不乏争议。但自《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）出台之后，对此争议已经“盖棺定论”。《物权法》第三编“用益物权”第一百二十二条规定：依法取得的海域使用权受法律保护。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第二编“物权”第三分编“用益物权”第三百二十八条完全沿用了《物权法》第一百二十二条的规定。因此，无论是《物权法》还是《民法典》，都将海域使用权作为一种专有权利，规定在“用益物权”项下，从体系解释的角度，立法者明确将海域使用权认定为是一种“用益物权”。

在海域使用权出让的行政管理方面，海域法、《国务院办公厅关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知》《海域使用权管理规定》等有关法律法规，按照用海方式、用海面积、项目核准权限等特征，划分了四级审批权限，即国家、省（自治区、直辖市）、市、县四级人民政府都有海域使用权出让权限。在海域使用权的登记层面，根据《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》等有关规定，国务院批准的项目用海，由自然资源部受理并办理登记手续；跨县级行政区域的不动产登记，由所跨县级行政区域的不动产登记机构分别办理。不能分别办理的，由所跨县级行政区域的不动产登记机构协商办理；协商不成的，由共同的上一级人民政府不动产登记主管部门指定办理。因此，海域使用权登记并未完全实现属地登记。综上，海域立体设权既涉及同级人民政府海域使用权出让的行政管理衔接问题，也涉及不同级别人民政府之间海域使用权出让的行政管理衔接问题；既涉及同级登记机构的不动产登记衔接问题，也涉及不同级登记机构之间的不动产登记衔接问题。

因此，要解决海域立体设权问题，应从国家层面做好顶层设计，统一进行规范。但目前，只有个别沿海省市出台了地方性规范意见，国家层面尚未出台明确规定。如2020年5月1日生效的《深圳经济特区海域使用管理条例》规定“海域使用权可以在海域的水面、水体、海床或者底土分别设立”；2020年12月，河北省自然资源厅发布《关于推进海域使用权立体分层设权的通知》；2021年11月，浙江省印发《关于推进海域使用权立体分层设权的通知（征求意见稿）》，就推进海域使用权立体分层设权公开征求意见。此外，涉海技术单位的有关研究技术人员及有关学者也就海域使用权立体设权问题进行了研究和探讨。

但无论是有关自然资源管理部门发布的规定和意见，还是有关涉海技术单位技术人员和有关学者的研究，主要是基于将海域空间资源以水面、水体、海床或者底土进行分层为基础设计立体确权，但这种设计思路实际上是将海域空间的“立体使用”和海域空间的“分层使用”、海域空间的“立体设权”相混淆了：海域空间的立体使用是指不同海域使用权人可“和平共处”的使用同一海域空间，这并不需要非得严格区分和明确各海域使用权人使用海域物理空间的“层级”或“空间范围”（实际上绝大多数情形下也做不到），更无需通过“分层”的方式进行立体设权。“海域立体使用”表述的是一种客观事实，“海域立体设权”要解决的是“海域立体使用”下的不动产权利的登记方式，两者并非只能靠“海域分层”这一种技术手段相连接。实际上，通过海域“分层”进行立体设权在理论和实践中至少存在以下问题和缺陷：一是法律依据不充分。分层立体设权实际上属于或类似于理论界和国外实践中的“空间使用权”的概念，但目前我国有关法律法规并未明确规定海域的“空间使用权”。虽然海域法第二条规定：“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。”，但该条实际规定的是海域在垂直空间上的范围界限，而并没有规定可以以此进行分层设立海域使用权。此外，虽《民法典》第三百四十五条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”，但该条规定的是“建设用地使用权”的“空间使用权”，并不涉及海域使用权，从《民法典》的其他规定中，也不能推出海域使用权可以适用或者参考适用上述关于建设用地使用权的规定。因此，虽然海域使用权和土地使用权一样，亦属于用益物权，但两者无论是在自然属性还是行政管理、法律规制上都存在明显区别，不宜当然将土地使用权的法律规则类推适用于海域使用权。二是现行登记规则不支持。《不动产登记暂行条例》及其实施细则并无关于海域使用权或土地使用权分层设权的登记规则，海域使用权分层确权在登记规则上既无依据也无参考。三是适用范围有限，难以有效解决实际需要，这是海域分层立体设权的最大缺陷。海域虽然在物理空间上可以“分层”，但实际使用中难以“丁是丁卯是卯”的“分层”使用。项目用海的设施实际是立体化使用海域，在使用空间上大多数情况下是难以准确界定和区分的。如电缆管道之间相互交越点很多，且可能都在同一层上，难以进行“分层”确权，但明显可以在空间上“立体”使用；温排水、取排水口用海和跨海桥梁等透水构筑物用海也可以共用同一立体空间海域，且互不影响，但构筑物需要同时使用海域的“水面、水体、海床和底土”，无法从物理空间上和温排水、取排水口用海进行准确区分，即使按照有些技术人员和学者的观点，可以通过三维坐标进行区分，但技术难度大、成本高，且可能需要修改相关管理规定和技术标准，并且用海设施也并非只按照三维坐标界定的空间范围使用海域，这种人为的“分层”有“掩耳盗铃”之嫌，并不符合实际情况；四是该种模式也极大的增加了行政管理和登记的复杂性，具体理由不再赘述。

我们认为，根据物权理论、有关法律规定以及土地使用权的行政管理和登记实践，可以以“共有”为法理基础，设计海域立体设权。

需要说明的是，本文所谓“共有”，不是指两个或两个以上的单位或个人同时作为用海主体取得某一项目的海域使用权而形成的共有关系，而是指新项目用海的海域使用权人和已登记确权的老项目用海的海域使用权人，就新老两个项目用海范围内发生交集（重叠）部分而形成的共有关系。

从法律对共有的规定来看，《民法典》第八章“共有”一章对“共有”规则进行了明确规定。其中第二百九十七条规定：“不动产或者动产可以由两个以上组织、个人共有。共有包括按份共有和共同共有。”该条规定了不动产或者动产可以通过按份共有或者共同共有的方式享有所有权。第二百九十八条规定“按份共有人对共有的不动产或者动产按照其份额享有所有权。”对于所谓的“份额”，按照王利明学者的研究，共有实在部分说、理想部分说、内容分属说、计算的部分说、权利范围说等五种主要观点。但主流观点是权利范围说，即按份共有的应有部分（份额）是指各个共有人行使权利、承担义务的范围，但不影响共有人所有权的各项权能，如占有、使用、收益、处分的权利。因此，所谓的“份额”既不是要指物的具体范围，也不是要指数学上的数字比例，而是指权利义务的范围和内容，这为以按份共有为法理基础设计海域立体设权提供了理论支撑。第三百一十条规定：“两个以上组织、个人共同享有用益物权、担保物权的，参照适用本章的有关规定。”这种对用益物权共有规则类推适用不动产共有规则的立法技术，一方面表明用益物权共有和不动产共有具有相似性，有些规则可以直接适用；另一方面也为以包括海域使用权在内的用益物权共有规则的制订提供了更大的灵活性。

从不动产登记规则对共有的规定来看，不动产登记暂行条例实施细则(2019修正)对于共有登记规则主要是以建筑物、构筑物等不动产和不动产权利（土地使用权）为基础进行设计，分别或共同对共有不动产和共有不动产权利作出规定。其中第十条第一款和第二款规定：“处分共有不动产申请登记的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人共同申请，但共有人另有约定的除外；按份共有人转让其享有的不动产份额，应当与受让人共同申请转移登记。”上述规定分别对各共有人处分共有的不动产以及按份共有人转让其享有的不动产份额进行登记（转移登记）作出了规定；需要说明的是，处分按份共有的不动产和处分享有的不动产份额是两个完全不同的概念和事项，应注意区分。第十条第三款规定“建筑区划内依法属于全体业主共有的不动产申请登记，依照本实施细则第三十六条的规定办理。”而第三十六条规定“办理房屋所有权首次登记时，申请人应当将建筑区划内依法属于业主共有的道路、绿地、其他公共场所、公用设施和物业服务用房及其占用范围内的建设用地使用权一并申请登记为业主共有。业主转让房屋所有权的，其对共有部分享有的权利依法一并转让。”上述第十条第三款和第三十六条实际对原始取得共有的不动产和不动产权利的登记规则（初始登记）进行了规定。第二十一条规定：“申请共有不动产登记的，不动产登记机构向全体共有人合并发放一本不动产权属证书；共有人申请分别持证的，可以为共有人分别发放不动产权属证书。共有不动产权属证书应当注明共有情况，并列明全体共有人。”上述规定实际明确了共有不动产权属证书的发放形式，也体现了相对人的意思自治原则。

综上，现行法律法规和不动产登记规则对所有权和用益物权的按份共有规则、适用范围和不动产登记等问题做出了明确规定，并可以根据海域的特点通过共有规则灵活设计海域“立体设权”（严格意义上来说，这已经不是立体设权，但为方便起见，我们仍沿用这一说法）。实际上，从客观需求来看，无论用海单位需要使用的海域是何种用海方式或作何用途，或者说是意欲取得何种的权利并相应承担何种的义务，只要各用海单位在共用海域时可以互不影响，或者虽有影响但可以通过协商方式解决的，在同一个或者说某特定的海域立体空间就可以由不同用海单位（实际上同一个用海单位的不同项目也完全适用）通过按份共有的方式共享海域使用权，各共有人分别享有和承担按照项目用海批复文件（或者出让合同等其他权属来源文件）和不动产登记簿记载的用海方式和用途、范围等使用海域的权利和义务。并且，这种方式无需通过复杂的三维坐标界定空间范围，在行政管理和登记方面也相对比较简单。

综上分析，以按份共有为基础设计海域立体设权，法理和法律依据充分，适用范围广，可操作性强，符合实际。对此，我们给出如下建议：

一、建议在满足行政管理需要的同时，以“需求导向、实事求是、方便管理、可设尽设”的基本原则通过“按份共有”的方式设计海域立体设权，并通过列举+兜底条款的“立法”技术，明确适用立体设权的不同情形，以给行政相对人合理预期，方便做好前期工作。

二、建议明确立体设权的各共有人就共享海域的登记方式以及共用海域期间各方的权利、责任义务、风险防范和协调处理等问题达成一致协调意见，并签署书面协议，以便于后续各方办理不动产登记和解决矛盾纠纷。

三、建议明确新项目用海出让与老项目用海就共用海域问题在行政管理方面的衔接规则。

四、建议做好项目用海出让和不动产登记之间的制度衔接。鉴于目前项目用海的出让和不动产登记的行政主管部门均为自然资源部，可以比较方便的对不动产登记规则进行修改或适当补充说明，明确按份共有海域使用权的初始登记和转移登记规则，以使得海域立体设权制度更好的落地实施，这也充分体现了自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的制度优势。

基本思路是，应参照土地使用权共有的处理方式，登记方式尽量简化，以减轻登记机构和行政相对人的负担。如新、老项目用海单位分别依据权属来源文件及共有人协议等材料，向有权机关和原登记机构申请设立登记和变更登记，并由登记机构在登记簿和证书上注明共有部分的范围、用海方式及共有人。如仅是电缆管道交越形成的用海重叠，可不视为立体设权，直接进行设立登记。

五、建议明确争议解决方式。共有人在用海期间发生争议或纠纷的，有约定的优先按约定处理；无约定的参照共有或相邻关系处理；依照上述原则仍无法解决的，优先保护海域使用权设立在先的共有人的权益。

六、建议自然资源主管部门就立体设权问题征求有关法律专家、社会公众、技术单位、有关管理部门等的意见，并按照规范性文件的制订程序，从国家层面出台指导性文件。

不当之处，敬请各位同仁批评指正。